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关于“互联网+政务服务”的思考

李克强总理在2015年《政府工作报告》中首次提出“互联网+”的概念,同年7月国务院出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》,明确了“互联网+”创业创新、“互联网+”协同制造、“互联网+”现代农业、“互联网+”智慧能源、“互联网+”普惠金融、“互联网+”益民服务等11个方面的重点行动路径,标志着“互联网+”正式纳入国家战略。2016年《政府工作报告》进一步提出,要大力推行“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。在政府着力推进供给侧结构性改革的重大决策中,“互联网+政务服务”成为撬动“政府侧”改革的有力杠杆。

一、“互联网+政务服务”的内涵

眼下,“互联网+”俨然已成为一个热词,但究竟什么是“互联网+”?除了业界人士外恐怕没有几个人能解释清楚。《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》将“互联网+”定义为:把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,提升实体经济创新力和生产力,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。腾讯主要创办人,董事会主席兼首席执行官马化腾则把“互联网+”更形象的比喻为带来第二次产业革命的电能,把一种新的能力或DNA注入各行各业,使各行各业在新的环境中实现新生。

在互联网时代,公众服务需求膨胀和线下服务能力提升相对滞后之间的矛盾日益凸显, 通过互联网来寻求解决办法、优化政务服务的呼声也愈发强烈。于是,“互联网+政务服务”应运而生,它衍生自《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中的第六大重点行动——“互联网+”益民服务。对“互联网 + 政务”内涵的理解,主要集中在如何“+”的问题上。这并不是将互联网简单的和政府的管理服务相加,而是要根据互联网的传播思维和政府政务的实际情况,实现全方位的结合。无论是互联网的传播理念,还是其营销模式、管理模式、商业模式,还是互联网新技术,如数据挖掘、大数据分析、云计算等,都要根据政府管理和服务的实际情况,有针对性地与政府政务相结合。“互联网+”将给政务服务模式带来全新的转变。一是服务主体需从“真实”向“虚拟”转变。政务服务中心实体办事大厅是政府集中办理行政许可、非许可审批、社会服务类事项的场所,实现了相关服务部门“物理办事场所”的集中,中心窗口办事人员就是申请人可以感知和接触到的政务服务提供者。“互联网+”时代,申请人会像网上购物一样,希望在网上与政府打交道,接受政府服务。政务服务中心因此需要转变为虚拟的网络主体,实现政务服务上网,通过网络与申请人进行交流,提供服务。二是服务流程需从“个性”向“规范”转变。政务服务中心实体大厅服务窗口提供的服务,虽然有标准化的要求,但作为具体从事服务的个体,窗口办事人员服务的差异化不可避免。服务过程中产生的问题,也可与申请人面对面沟通解决。“互联网+”时代下,申请人希望在网络上得到的则是统一、无差别、标准化的服务。三是服务信息需从“独有”向“共享”转变。传统政务服务由于采取“一对一”“面对面”方式,部门窗口提供服务所需要的信息,以及作为服务结果生成的信息,共享度不够,基本专属于部门和申请人。“互联网+”时代,申请人希望以简便的方式提交申请,对信息资源共享要求较高。政务服务中心实体办事大厅多依赖于申请人提交的材料进行审查,“互联网+政务服务”将更多地依赖于作为基础的、统一的信息资源库。

二、“互联网+政务服务”的各地探索

在国脉研究院2016年5月出版的《“互联网+政务服务”发展白皮书》中,提出了国内网上政务服务的四种发展模式:导航式模式、O2O模式、平台化模式和数据化模式,并对四种模式进行了对比分析。

模式I,基于本级政府门户网站,整合部门网上办事服务,发展最早,大约起步于2006年。比如北京、上海、河南等地,门户网站只是扮演导航员的角色,实质上并未将相关办事资源整合在统一平台上。模式II,依托实体行政服务中心,建设本级网上政务中心,主要兴起于2011年之后。例如海南省政府服务中心网站,提供办理事项流程跟踪、结果查询功能,提升了用户体验和满意度。模式III,实现省市县多级联动,搭建“一站式”办事大厅。此种模式集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、效能监察等功能于一体,省市县统一架构、多级联动,更有利于实现平台集约化、服务标准化、监管统一化、考核科学化,对公众而言更能确保权力运行更透明、更规范,服务获取和办理更便捷。2012 年,广东最先采用这一模式,浙江、福建、安徽随后相继跟进。三种模式各有利弊,适用于不同的地区,从2015年全国各省应用来看,采取第一种整合模式的省/直辖市占比为51.6%,占据大多数,采取第二种模式的省/直辖市占比38.7%,而采取第三种模式的仅占9.7%。模式IV是模式III的改进升级版,可能是未来发展的方向。

1.浙江省情况

党的十八大以来,浙江在全国率先启动、大力推进以“四张清单一张网”为重点的政府自身改革,打造审批事项最少,办事效率最高,投资环境最优的省份。这其中的“一张网”指的就是以互联网的方式推动政务服务创新,打造浙江政务服务网。浙江省政府于2013年11月启动建设浙江政务服务网,并于2014年6月25日正式上线试运行。这张网搭建于公有云平台——阿里云计算平台上,依托其海量数据处理能力,构建了全省 101 个市县政府、31 个开发区服务平台和 43 个省级部门服务窗口,逐步实现省市县网上政务服务的“七统一”:统一导航、统一认证、统一申报、统一查询、统一互动、统一支付、统一评价,目标直指打造一个方便群众网上办事的“政务淘宝”。网站首页主要由“2+3”板块组成,“2”即个人办事、法人办事两个主体板块;“3”即行政审批、便民服务、阳光政务三个专项板块,从政府治理的不同维度展现内容:“行政审批”板块,体现网上行权的功能,除提供 40 余万项办事服务项目的服务指南,还有10000 余名工作人员在规定时限内答复公众疑问;“便民服务”板块,体现网上惠民的功能,紧扣群众需求最迫切、办理频率最高的15类专题,汇聚400 余项服务资源,以统一的导航形态提供给全省服务对象;“阳光政务”板块,体现网上晒权的功能,不仅晒出了政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单这四张清单,还公告全省政府部门每一笔审批业务,让群众监督行政权力运行。

2.乐清市情况

2015年,乐清市按照浙江省网上政务大厅建设的工作要求和温州市的统一部署,已完成四级联网行政审批服务平台改造工作,基本建立了集审批事项管理、审批业务办理、网上虚拟办事大厅、电子监察等功能为一体,横向连接各审批职能部门,纵向连接温州市行政审批服务中心和乐清市所有镇(街道)、社区便民服务中心,多级联动、功能完善的统一行政审批服务平台,并于同年7月通过了省政府办公厅组织的行政审批应用建设工作验收,实现了与浙江政务服务网的数据交换。相继开通了网上查询、网上表格下载、网上申报、网上预审、网上并联审批等功能。开展了跨层级联动审批试点,将计划生育、民政优抚、社会保障等28个事项纳入首批跨层级联动审批试点,将有关审批事项的受理点延伸到镇街、社区便民服务中心,让办事群众不出社区、镇街就能完成有关项目审批。截至2015年底,乐清市共办理跨层级联动审批事项1100余件。同时开展了“证照网上申请、快递送达”改革试点,选取会计从业资格证书、医疗广告核准、放射工作人员证、社会团体设立登记、民办非企业单位设立登记、基金设立登记、烟草专卖零售许可证延续申请、烟草专卖零售许可证变更申请等8个事项作为首批试点项目,实行证照网上申请、结果快递送达。2015年11月20日,乐清市发出“证照网上申请、快递送达”第一单。群众从网上申请到取得审批结果实行自助式审批,审批人员和群众零见面,从源头上消除以往审批“门难进、脸难看”现象。

此外,乐清市全面推行“一门受理、抄告相关、同时办理、限时办结”的联合审批制度。开展项目选址联合踏勘、设计方案联合会审、工程竣工联合验收、房产转让三证联办和市场准入登记“多证联办、一照一码”等联合审批,利用网络技术,建立网上联合审批平台,开展发改、住建等部门项目联系单网上并联审批,住建、国土、环保、农林、民政等部门项目选址网上并联审批等,提高“一站式”网上办事效率。据2016年5月19日浙江政务服务网行政审批办件统计显示,乐清市累计受理33392件,办结32713件,办结率98.0%,办件数占全省的41.6%,在温州各县(市、区)中居第二位。

3.后起之秀——安徽毫州。

亳州市是2000年5月经国务院批准设立的省辖市,辖涡阳、蒙城、利辛和谯城三县一区,全市行政区域土地面积8522.58平方公里,截至2014年底,总人口634.4万。(温州市下辖4区、5县、代管2个县级市,全市陆域面积12065平方公里,截至2014年底,总人口906.8万。)2014年9月,亳州市以简政放权、创新监管、提升服务为核心,以政府权力清单为基础,以信息化技术为支撑,运用“互联网+”思维,建设集信息公开、网上办事、效能监察于一体的“互联网+政务服务”新平台——亳州市网上办事大厅,并于2014年12月1日正式上线运行。因取得良好成效,2015年6月,应邀在国家行政学院“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会上做经验介绍,并被《人民日报》《人民公仆访谈》等媒体大肆宣传报道。

亳州市网上办事大厅根据行政审批权限不同,分为市直、谯城、涡阳、蒙城、利辛、市经开区6个厅,实行统一用户管理、统一办事项目、统一业务流程。根据办事业务性质不同,分为行政审批类和为民服务类事项;根据操作平台不同,分为电脑和手机APP客户端;根据申办途径不同,分为自己上网直接申办和到基层代办点申请代为办理。全市1200多个行政村(社区)均利用服务大厅开设代办点,以解决部分群众不会上网问题,形成了市县乡村四级互联互通协同办事体系,为个人、企业和社会组织提供“一站式、全天候”的网上办事服务。笔者根据两个网站的办件数据统计,将亳州市与浙江省、温州市及各县市区情况作了一下比较。

对比发现:虽然同为地级市,亳州的人口、面积都不及温州,但亳州市本级的网上申请、办结量却远超温州市本级,而亳州市下辖县、区的申请、办结量更是以“十万”级计数,是温州的N倍,也远超浙江省内任何一个地区。

三、几点想法

1.需加快完善政务服务网,加大宣传推广力度。亳州市网上办事大厅比浙江政务服务网上线晚半年,两者的总体模式和架构都相似,成效却如此悬殊,这其中诚然有地区人口素质、办事习惯、推广力度等各方面的差异,但笔者认为只有真正尊重用户体验、便民、利民的好举措、好平台才能经受得住千千万万群众的考验,继而获得他们的认可。笔者通过注册个人用户随机体验发现,浙江政务服务网上部分服务信息更新滞后。比如“便民服务”栏目中的“教育培训”—小学—“就读政策”,除了省本级站点有2016年的相关政策文件更新外,其他地区普遍都还是2013或2014年的学校招生工作实施方案。浙江政务服务网的顶层设计立意高远这一点毋庸置疑,但省内各地情况不一,进展不一,想达到全省各地互通互联,齐头并进,就好比一台庞大机器在负重前行,反倒拖慢了整体速度,也降低了实际成效。各地各部门应加快树立“互联网+政务服务”意识,将政务服务的重心逐渐由实体大厅向网上转移。一方面,要加大人员、资金投入,深入推进政务服务网建设,全面整合社会保障、公共安全、医疗卫生、国民教育、劳动就业、养老服务等公共管理和公共服务领域的政务服务资源,及时做好信息更新,不断提升用户体验和政府网上公共服务水平;另一方面,要加大政务服务网的宣传、推广力度,提高群众知晓率、利用率,把便民、利民平台真正推送到群众手上。

2.需加快建设大数据平台,破除“信息孤岛”。数据资源整合共享是“互联网+政务服务”有效运行的基础。当前,“信息烟囱”、“信息孤岛”现象比较普遍,部门间各类数据信息无法互联互通,影响了政府效能提升。政府要致力打破信息“壁垒”,加强数据资源整合,加快建设人口数据库、法人数据库和电子证照库,推进全市统一的云计算中心建设。如此一来,通过实名认证的群众、企业在政务服务网上申办事项时就可直接调取本人资料信息,实现一键式申报;部门审核时就可实现实时调取、实时比对,涉及多部门办理的事项,各部门之间也可进行并联审批和服务,解决上传材料多、资料真伪难辨等问题,真正变“群众跑腿”、“干部跑腿”为“数据跑腿”,切实提高群众办事效率。亳州市通过短短数月的攻关,就建立了数据整合标准体系,将公安、工商等44 家部门6.5亿条数据整合到“亳州市数据中心”,构建了人口数据库、法人数据库和电子证照数据库。让人不得不赞其推进之神速,部门配合之得力。温州市政府于2015年8月印发了《关于推进政府大数据平台建设的实施意见》,着力建立政务云平台,实施大数据管理,推进大数据应用,构建大安全体系。乐清市于2016年5月印发了《关于统筹推进政府大数据平台建设的实施意见》,刚刚启动大数据平台建设,似乎任重而道远。

3.需加快开发政务微信、APP,提升移动端政务服务能力。随着智能手机的普及,移动互联网正呈井喷式发展。目前,我国互联网用户6.49亿,其中手机网民规模达5.57亿,渗透率达到85.8%。相比政府网站,微信、微博等社交媒体的传播形式更亲民,更易引起老百姓的关注,能极大地提高政府信息的传播效率。而与微博相比,微信具有即时传播和社会动员的优势,加之以“朋友”般亲密的体验,更容易加强政府与群众的互动性和沟通深度,开启“指尖上政民对话”的政务新模式。据不完全统计,乐清市25个乡镇、街道中,有22个开通了政务微博,23个开通了政务微信,政府部门中绝大部分也已开通了政务微信,主要用于发布政府、社会、民生等综合性信息和相关业务信息;其中乐清国税、乐清公安等少数微信公众号除发布信息外,还设置了业务预约、查询,交通户政业务办理,线索爆料等功能。各级政府及部门应提高政务微信活跃度,充分展开城市服务项目,逐步将政务微信从信息发布升级为“服务”,从“查询”升级为“办事”、从“分散”走向“统一”。“浙江政务服务”移动客户端于2014 年8月28日正式开通。从总体上看,这是一款集省市县三级政府网上办事和公共服务资源于一体的应用,被称为“口袋里的政府、指尖上的服务”,软件内设“热点应用”、“我要看”、“我要问”、“便民服务”四大板块。诊疗挂号、水电缴费、出行导航……可以查找全省 6000 个办事服务场馆设施、1.7万项便民导引、7.7 万个办事项目指南信息。但分地区来看,各地移动端应用服务资源整合的进度不一,移动端服务能力相对滞后。以乐清为例,该市于2015年9月印发《关于加快推进浙江政务服务网乐清平台移动端应用服务资源整合接入工作的通知》,至今年5月底,已上报移动端“热点应用”的只有公共自行车服务和诊疗挂号。下步,需进一步加快移动端应用服务资源整合工作,提升移动端服务能力。(作者:徐微君 乐清市发改局)(乐清市发改局供稿 乐清市法制办选送) (路桥法制办转载自浙江省法制办)

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