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牛振宇:以制度保障行政机关负责人出庭实效

为全面推进依法治国,加快建设法治政府,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中明确提出“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”的要求。其后,全国人大常委会通过了《行政诉讼法》修正案,其中增加了行政机关负责人需出庭应诉的规定,从立法的角度对行政机关负责人出庭应诉进行了强制性规范。2016年6月27日国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》(国办发〔2016〕54号),对各级行政机关负责人出庭应诉工作进一步提出了明确的要求。

行政诉讼是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的重要法律制度,做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。由于我国行政机关实行首长负责制,这就决定了行政机关主要负责人对本部门依法行政工作要负总责。行政机关负责人特别是主要负责人出庭应诉,可以促使其认真学习法律知识,增强法治思维,强化依法行政的责任感,从而进一步提高依法科学民主决策水平。同时,行政机关负责人以积极的态度出庭应诉,既体现了行政机关对群众和法律的尊重,也能够充分展示法治政府的良好形象。

不可否认的是,虽然《行政诉讼法》明确了行政负责人出庭应诉的原则,但因其同时规定“不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭”,这就造成基于对法律规定的不同理解、对出庭应诉必要性的不同认识以及出庭当被告的不同感受,各地行政机关负责人对出庭应诉态度差异较大,呈现行政机关副职出庭多而正职出庭少,职能部门负责人出庭多而政府负责人出庭少,以及下级行政机关负责人出庭多而上级负责人出庭少等特点。同时,由于法律意识、法治素养、应诉能力不足以及多业务情况不熟悉,诉讼实践中部分行政机关负责人即使是出庭应诉的,基于言多必失的顾虑,也多是立足于听,出庭停留于宣读书面的答辩状和作最后陈述,很少在法庭调查、辩论等重要环节上发言。有的甚至是出庭而不出声,在庭审过程中一言不发,一切交由一起出庭的法制工作人员和代理律师完成,行政机关负责人出庭应诉严重形式化、程序化,法律效果和社会效果自然大打折扣。

那么,如何来保障行政机关负责人既能积极出庭应诉,又能在法庭上大胆阐述观点和主张,并切实发挥其出庭应诉应有效果呢?

首先,应当通过持续的法治宣传教育培训,提高行政机关负责人的法律意识和法治素养,切实改变出庭当被告就是出丑,以及与群众对簿公堂、平起平坐会有损行政机关权威性等错误认识,并且使行政机关负责人掌握出庭技巧,克服出庭恐惧,从敢于出庭应诉到自觉出庭应诉。近年来,洛阳市委市政府坚持领导干部学法制度,全市各级政府常务会议学法和部门领导班子学法已经蔚然成风。另外,无论是法制部门组织的综合法律知识培训,还是职能部门组织的专业法律知识培训,领导干部出庭应诉能力提高都被列为首选内容,相关业务领导按要求必须参加,并且培训坚持请进来走出去,由资深法官、大学教授或者法制部门专家结合案列以案释法,同时借助庭审观摩、案例研讨、经验介绍等途径,较好的解决了领导干部出庭应诉的心态不正和本领恐慌等问题。

其次,应当通过建章立制,明确行政机关负责人必须出庭应诉的法定情形,规范和统一其出庭应诉的标准,彻底改变行政机关负责人不出庭应诉由例外异化为常态的局面。为此,我市出台了《洛阳市行政复议和行政应诉工作规则》,明确规定有以下六种情形之一的,行政机关负责人应当出庭应诉:本单位当年发生的第一起行政诉讼案件;上级机关要求出庭应诉的行政诉讼案件;因集体土地征收、国有土地上房屋征收、劳动和社会保障、城乡规划、环境保护、食品药品安全、安全生产等问题引起的群体性行政诉讼案件;案情重大复杂,对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件;市、县级人大和政协组织人大代表、政协委员旁听审理的行政诉讼案件;应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的其他诉讼案件。另外,为将规定落到实处,《工作规则》明确将行政应诉纳入依法行政考核,各县(市)区人民政府、市政府各部门应当对本辖区、本部门行政复议和行政诉讼案件的办理情况以及行政机关负责人出庭应诉情况进行年度统计分析,并报市政府法制机构备案。对行政机关及其工作人员因不按规定出庭应诉等导致行政败诉的,市政府法制机构、监察机关及人力资源和社会保障部门将依法追究过错责任。这一规定的出台,厘清了行政机关负责人出庭应诉的标准,极大地压缩了其规避出庭应诉义务的选择空间。

再者,应当建立政府法制机构与行政审判部门良好的沟通机制,及时了解行政诉讼案件的新变化,深刻理解人民法院关于行政审判的新要求,全面把握行政机关负责人出庭应诉的新特点,不断提高法制培训的针对性、实效性,切实增加行政负责人出庭应诉的协调性。以洛阳市政府为例,以市政府为被告的行政案件常态下根据案件行政不同,分别属于五个人民法院(河南省高级法院、郑州市中级法院、洛阳市中级法院、郑州铁路运输中级法院、洛阳铁路运输法院)管辖,各个法院目前都存在案件数量较多、排庭困难的情况,如果缺乏沟通协调,难免会发生案件开庭时间冲突,以及对是否需要行政机关负责人出庭的把握不同,负责人出庭应诉也就难以保证。同时,还应当建立对相关司法建议的反馈机制,认真研究落实人民法院提出的改进依法行政工作的司法建议,特别是提升行政机关负责人出庭应诉效果的司法建议。比如,要严格按照《行政诉讼法》的规定,向人民法院及时提交答辩状,及时提供作出行政行为的证据和依据,做到答辩形式规范、说理充分,提供证据全面、准确、及时,不得拒绝或者无正当理由迟延答辩举证。要正确对待败诉结果,自觉维护司法权威,及时全面履行生效裁判,并从中汲取经验教训,提高行政执法水平,进而从源头上预防和化解行政争议。

正是由于多年来坚持不懈的努力,洛阳市县两级行政机关负责人出庭应诉率持续提升,2015年全市行政机关负责人出庭应诉67起,占比为9.1%;2016年全市行政机关负责人出庭应诉307起,占比达26.5%。行政机关负责人出庭应诉业已成为洛阳政府法制工作的一张名片。2016年9月份,河南省政府法制办在洛阳组织召开了全省130余人参加的行政应诉工作培训会,其间全体参会人员到洛阳市中级法院观摩一起行政诉讼案件审理,亲身体验了行政机关负责人出庭应诉的全过程,取得了良好的培训效果和法治宣传效果。

然而,毋庸讳言的是,当前洛阳市行政机关负责人出庭应诉工作也面临许多难以回避的问题:

一是随着行政诉讼案件立案登记制的实施和行政诉讼受案范围的扩大,全市行政诉讼案件数量激增,行政机关负责人要保持较高出庭率困难重重。据统计,2015年全市各级行政机关作被告的行政诉讼案件共775起,2016年上升为1817起,已经达到2015年的2.5倍,而且这些案件多集中在征地拆迁、城市建设、劳动和社会保障等“热点”领域。其中,2016年土地类案件263起,占总数的14.5%;劳动和社会保障类案件302起,占总数的16.6%;房屋征补类案件487起,占总数的26.8%;公安类案件553起,占总数的30.4%。面对行政诉讼案件井喷式增长的局面,要求行政机关负责人保持高出庭率显然绝非易事。

二是随着社会转型期各种矛盾复杂多样化发展,行政诉讼案件日益呈现出多元化态势,涉及部门和涉案类型更加宽泛,已涉及到经济、社会生活的方方面面,很多过去从来没有过行政诉讼案件的部门近年来也开始陆续收到应诉案件。比如,由于《政府信息公开条例》缺乏配套的操作性规范,造成信息公开范围和标准不好掌握,一些拆迁当事人在其拆迁利益或相关诉求得不到满足时,会转而通过政府信息公开制度寻求突破口,以期用监督换救济,而部分政府及其工作部门因为对此重视不够,或者在执法程序上尚不规范,加之征迁等热点领域与群众重大利益密切相关,社会关注度高、处理难度大,极易引发诉讼。统计资料显示,2015年以来政府信息公开类案件在国土、规划、人力资源和社会保障等部门增长明显,而且多数为征迁类案件衍生而来。面对热点难点和新类型案件,特别是如2016年全市高达10.8%的败诉率,行政机关负责人出庭应诉压力增加,为难情绪有所抬头。

三是随着各级政府应诉案件的增加,对于应当由哪个部门具体承担政府应诉责任意见分歧较大。比如,2015年以市政府为被告的行政案件共145起,2016年已经达505起,是2015年案件数的3.5倍。除了因复议案件做出维持决定而作共同被告的案件外,直接起诉市政府的一审行政案件就达357起。面对如此众多的行政直诉案件,部分职能部门坚持认为,以政府名义实施的事项一旦进入行政诉讼程序,就应该由政府法制机构来承办,不再是原承办机构的事情。实际上,政府法制机构因为不了解案件事由前期办理情况,证据材料搜集相对也比较困难,难以有效承担具体应诉责任,特别是有的行政诉讼案件,涉及职能部门多,法律关系复杂,确定具体应诉机构时常存在推诿扯皮现象。具体应诉部门的确定困难,还往往同时影响到行政机关哪个负责人出庭应诉问题,这就进一步加大了推进该项工作的难度。统计数据显示,近年来市县两级行政机关负责人出庭应诉比例较高,比如市规划局基本做到每一起行政应诉案件都有副局长出庭,但市县政府负责人出庭相对就少,个别县级政府负责人出庭应诉案件数为零,与此不无关系。

要切实解决上述问题,首先需要加强法治政府建设力度,提高依法行政能力水平,从源头上减少行政诉讼案件的发生。日前,洛阳市委市政府印发了《洛阳市法治政府建设实施方案》(洛发[2016]31号),进一步明确了我市法治政府建设的目标和标准,指明了法治政府的建设重点,划定了建设法治政府的路线图和时间表,标志着我市法治政府建设全面进入换挡提速的快车道,各级各部门应当按照文件要求抓好落实。鉴于目前行政诉讼中热点难点案件频发和新类型案件不断出现的现实,政府法制部门要充分发挥组织、协调、指导作用,进一步加大对行政应诉工作的指导力度,及时总结应诉工作的成败得失,研究解决工作中遇到的矛盾问题。与此同时,要把组织开展教育培训作为一项长期的基础性工作常抓不懈,坚持通过举办专题培训、庭前会商、旁听庭审、模拟法庭等多种形式,不断提升行政机关负责人包括应诉工作人员证据意识、诉讼意识和程序意识,提高其出庭应诉和举证答辩能力。为提高行政应诉质量,强化职能部门应诉意识,还应当严格按照国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》第七项的要求,细化被诉行政行为具体承办机关或机构的行政应诉责任,尤其是应诉答辩、举证质证责任,并据此明确应当出庭应诉的行政机关负责人。此外,要严格应诉工作奖惩制度执行。对于经法院传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,人民法院依法可以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。在接到相关司法建议后,必须按照有关规定启动问责机制,以制度的刚性促使行政机关负责人认真履行出庭应诉义务。对于行政机关负责人出庭而不出声的问题,可以通过公开开庭包括媒体直播等途径,让行政机关负责人庭审表现更多展现在公众面前,从而形成良性的舆论评价和督促机制。(作者系洛阳市法制办副主任、法学博士)(来源:河南省政府法制网 温州市法制办供稿)(路桥法制办转载自浙江省法制办)

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