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关于法治政府建设的历程回顾、现实背景及其启示

党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“四中全会决定”),提出了依法治国的两个目标、五大体系和六项任务,完整描绘了“全面推进依法治国”的战略蓝图。这是中国共产党治国理念上的一次飞跃,其中对法治政府建设也提出了明确的目标和任务。笔者在此对法治政府建设的历程进行回顾,对现实背景进行分析,希冀能从中把握特点,了解规律,为法治政府建设提供一定的经验借鉴和理论指导。

一、法治政府建设的历程回顾

我国法治政府建设经历了30多年的历程,大致可以分为以下三个阶段:

第一阶段:起步阶段。1978年,十一届三中全会明确提出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”“十六字方针”的提出,实际上开启了依法行政和法治政府建设的新的历程,因为这一方针中包含了法治和法治政府的基本元素,如法律权威、法律的普遍实施等。[①] 虽然20043月国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》才将法治政府明确确立为我国政府建设的目标,但事实上,从党的十一届三中全会开始,综合宪法、政策和各类措施看,法治政府在不自觉中已经成为了我国政府法制建设的基本目标。1982年宪法第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定蕴含法治政府之意,因为政府包含在“一切国家机关”和“任何组织”之中。对中国法治建设有重大意义的事件是1997年党的十五大明确指出“依法治国,建设社会主义法治国家”的伟大目标,在随后的1999年,《宪法》修正案明文规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。前者是党的政策主张,而后者则使“依法治国、建设社会主义法治国家”成为了一项宪法原则,赋予了依法治国方略以宪法地位,使依法治国方略的实施获得了宪法性的根本保障。这标志着建设法治国家已经成为中国社会主义现代化的目标之一。而法治国家建设的重要内容是法治政府建设,因此,中国由此开始了由“法制”向“法治”的迈进,同时也使法治国家、法治政府建设的轮廓呈现。

第二阶段:实施阶段。2004年3月国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)提出了“法治政府”建设目标和要求,这是具有行政法治建设里程碑意义的重要文件。“国务院首次明确而主动地提出了建设‘法治政府’的施政目标。这在中国历史上是第一次,在世界法治发展史上也是绝无仅有的。从此,‘法治政府’成为‘中国政府施政的基本准则’”[②] ,成为了各级行政机关依法行政的终极目标。它结合我国法制建设的实际,对改善行政管理、推进法制革新、建设法治政府提出了更加明确、具体的要求。“纲要”提出建设法治政府的奋斗目标和具体要求,明确各级人民政府要“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”,即到2014年基本建成法治政府。国务院在随后的2008年和2010年,先后出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》,对法治政府建设提出了目标和要求。当时国务院尽管在依法治国框架下,提出了建设法治政府的目标和要求,但是就“纲要”的内容与推进法治政府建设方式来看,具有明显的行政主导型模式特征。这一推动模式依赖于自上而下的行政权力运作,它特别强调的是中央政府的核心领导作用,包括在宏观上对法治理念引入的政治筛选作用,以及对法治政府中长期建设规划设计作用,还包括通过自上而下的科层责任体系对下级政府的法治政府建设具体实践的推动、监督作用。具体而言,呈现出以下特点:一是行政性。“纲要”的基本定位是依法行政,提出的依法行政六项要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些原则都属于行政法原则,或者说都是行政机关本身的行为准则。在法治政府建构的路径研究与选择上也呈现出明显的行政性[③]特征。二是自律性。在监督和保障措施方面,主要是行政系统如何强化层级监督和内部监督,虽然也提及人大政协监督、司法监督及社会监督,但主要强调行政机关的自我监督、自我优化,以自律为主,并未提升到权力制衡、社会自治的宪政高度。三是阶段性。它是特定阶段的建设目标,因此目标设定的科学性及其实现的路径、措施的可行性尚需深入论证。总而言之,由于缺乏执政党整体的顶层设计[④],更没有法治国家和法治社会建设的协同推进,因此,在法治政府建设中出现了以下两个问题:一是动力匮乏。由于法治政府建设的目的是要求政府的权力行使接受法律制约和公众监督、从无限政府向有限政府转变,因此这样的自我控权、自我约束,直接涉及政府系统的各种利益权衡。这种源于政府主导的自上而下的单一法治推动模式,其推动力会在复杂的传递过程中被层层“消解”而逐步递减,导致法治政府建设“雷声大雨点小”的局面,最终难以取得实际成效。二是法治异化。首先,由于政府主导的自上而下的单一法治推动模式,容易产生法治基本价值的关注失衡。安全、秩序、公平正义、民主自由是法治的最基本价值。只有维护这些基本价值,才能调动广大民众的参与热情,为法治政府建设注入强大的动力。而在政府主导型法治中,政府的注意力更加关注于安全、秩序价值,习惯于借助法的国家强制力,而不注重树立人们对法的信赖与认同的内心说服力,不可避免地忽视了法治的公平正义、民主自由等价值,保障人权和限制政府权力的目的会自觉不自觉地在一定程度上被排除在外,进而造成法治公信力缺失。其次,容易产生法治的“异化”现象。由于其他公权力和社会公众的协调、配合和制约不足,出现权力机关制度供给不足和民众参与热情不高等问题,从而导致政府自我设权、行为恣意,进而导致政府及其部门可能会凭借所谓的法律“正当性”理由,去获取或扩大其自身权力和部门利益的机会。由于上述两个问题的存在,致使在十余年的法治政府建设中,尽管取得了较大的成效[⑤],但是与既定目标还是存在很大的差距。

第三阶段:推进阶段。2012年11月,党的“十八大报告”提出了到2020年全面建成小康社会时,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成的目标。十八大报告把法治政府建设作为小康社会建设的一项内容、一项新要求提出来,这既是一个全新的高度,也是一次历史性的跨越。十八大报告是执政党第一次把法治政府建设放在了依法治国基本方略的框架下,远远超出了国务院在2004年提出的建设法治政府的工作目标和格局,法治政府建设的地位和政治依据也发生了根本性的变化。自此之后,法治政府建设成为了党的号召,成为了治国理政的目标,也成为了建设小康社会的目标。它已经是全党、全国都要开展的工作,而不再是行政机关的内部事务。201311月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“三中全决定”)将“建设法治中国”正式写入该决定,并提出了“转变政府职能……建设法治政府和服务型政府”的目标和“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的工作布局。这是自党的十五大以来,有关依法治国、建设社会主义法治国家和法治政府的升级版和综合版。2014年10月30日,“四中全会决定”对依法治国进行了全面部署,对法治政府建设提出了明确的要求和具体的任务。即“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

第一阶段向第二阶段的转变,反映了行政理念的重大变化,即实现了由“法制”向“法治”的转变。具体而言,“法制”主要着眼于对社会和公民的管理、监督,“法治”主要着眼于对政府及其他公权力机关的控制,对私权利的保护。第二阶段向第三阶段的转变,反映了法治政府建设模式的科学化,即更加注重了系统性和协同性。

总之,就发展历程而言,法治政府建设经历了一个由自发建设到自觉建设、政府单一力量推动到党委领导合力推进、由单一化建设到全方位一体化建设的发展过程。

二、法治政府建设的现实背景

在中国,法治作为一种上层建筑,是适应经济体制改革和对外开放的需要而产生和发展的。它既是经济市场化的需要,也是政治变革和社会发展的需要。近年来,科学技术的发展、经济的繁荣和社会需要的增多,使得政府行政职能不断扩张,政府面临着一系列问题,如经济的市场化改革,如垄断、通货膨胀、失业、环境、能源、交通、人口、教育、卫生、妇女儿童权益保护、贫困救济,等等。在这一过程中,政府遇到的矛盾和压力也是空前的。正是由于这种特殊背景,政府对市场、社会的诉求,有最先的感知,犹如“春江水暖鸭先知”。因此,政府既要适应经济和社会的需要,高效率地输出公共产品,同时为了维持政府自身的权威性,必须在依法行政、建设法治政府上作出努力。国务院在2004年就通过制定“纲要”形式,来推进法治政府建设,对法治国家、法治社会建设起到了引领和推动作用,也为法治国家和法治社会建设提供了经验借鉴。

十八大报告提出了到二00年法治政府基本建成的奋斗目标,“三中全会决定”提出了转变政府职能、建设法治政府和服务型政府的改革要求,“四中全会决定”则对法治政府建设进行了全面部署。“四中全会决定”对当前经济、社会和国际形势进行了分析,指出“我国正处于社会主义初级阶段,全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,国际形势复杂多变,我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。”这一新形势、新常态,对全面推进依法治国提出了新的要求,对依法行政、建设法治政府提出了新任务。总体而言,目前法治政府建设是在依法治国、建设法治国家的大背景[⑥]下展开的,因为法治政府和法治国家、法治社会联系紧密,需要一体化建设。但是,在一体化建设中,建设法治政府是核心任务和关键环节[⑦],因此它负有特殊的使命,承担着特别的责任。也正是因为法治政府建设在国家整体建设中的特殊重要性,笔者还是认为有必要对法治政府建设的现实背景进行进一步分析。笔者认为,“四中全会决定”对法治政府建设进行了全面部署,提出了时间表和路线图,并竭力推进,应该说是基于对当前形势的准确把握和深入分析,具有非常重大的时代意义。

首先,经济发展对依法行政、建设法治政府提出了新要求。中国的经济发展速度从2012年开始放缓,并由此进入了新常态。新常态预示着一个更为长远的阶段的到来,从这个意义上讲,维持的难度要高于推动的难度,它要求政府行为发生以下几个方面的变化,作出如下的调整:一是从重经济到重保障,二是从重权力到重责任,三是从重审批到重监管,四是从重管理到重服务,五是从重领导到重协商,六是从重数量到重质量。[⑧]面对新常态,实现新常态下的新发展,我们必须转变政府职能,建设法治政府。李克强总理曾明确提出“转变政府职能本身就是建设法治政府的要求” [⑨]

而加强经济方面的法制建设是党的十一届三中全会以来历次决议的重点。十八届“三中全会决定”针对当前经济领域存在的问题,提出了“建设法治化营商环境”、“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策”,“完善财税立法”、“统一内外资法律法规”、“防止地方保护和部门利益法制化”、“落实税收法定原则”等多项内容。虽然“三中全会决定”没有明确提出法治经济的概念[⑩],但是法治经济的要求已经具备。而“四中全会决定”则明确了“社会主义市场经济本质上是法治经济”,并要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”这些内容既是从法治角度对政府之手的控制,也是对法治政府建设在经济领域的具体要求。法治对于经济的规范、保障作用是不言自明的,即使自由主义旗手哈耶克也强调一个功效显著的市场经济,乃是以国家采取某些行动为前提的;有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言,极有助益;而且市场经济还能容受更多的政府行动,只要它们是那类符合有效市场的行动。如何区分政府行动对于自由市场有益还是无益,准绳之一正在于法治。 [11]因此可以说,每一项经济领域的市场化改革都对应着法治的改革;改革每向前一步,都需要加强法律法规的实施力度;改革每取得一项成果,都需要及时通过法治的方式来加以巩固。全面深化改革给法治政府建设提出了诸多要求和任务,每一项任务都是推动法治政府建设的强大动力。

其次,社会变化对依法行政、建设法治政府提出了新要求。当前,中国正处在一个多元、多变、动态的社会转型期,社会结构的解构与重组、新旧体制的转轨、不同文化观念的整合会不断衍生出诸多社会矛盾和不确定性。一是社会矛盾急剧增加,对政府管理提出了新要求。随着经济的发展,社会的转型,矛盾的表达方式也渐趋极端化、暴力化,特别是在征地拆迁、环境污染事件中,屡屡发生重特大的群体性事件和极端事件,使得政府疲于应付。而政府还是习惯于依赖行政手段来解决社会矛盾,忽视法治手段的运用。党的“十八大报告”提出:“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。” 因此,如何预防和化解这些社会矛盾,是当前推进依法行政、建设法治政府面临的第一大挑战。二是公民维权意识增强与规则意识、义务观念的缺失,对政府管理提出了新要求。当前,我国经济的快速发展造成了严重的贫富分化,使一部分人产生了“被剥夺感”,进而滋生了社会心理失衡等问题。公民意识觉醒本来是社会进步的体现,但是社会公众对公权力的诉求很强烈,要求也很高,而对公权力的尊重、服从又明显不足,公民规则意识、义务观念和社会责任感并未随着维权意识增强、维权热情高涨而同步提升,因此,这种社会心理失衡和公民意识觉醒可能带来社会新的不稳定,要求政府必须采取强有力措施,去预防和化解这些社会不稳定因素。在这一过程中,政府除了自身严格依法行政之外,还必须承担起推动法治社会建设的艰巨任务。三是新兴媒体的快速发展对依法行政也带来了新要求。据统计,我们现在的手机用户超过10亿,网民超过5亿,微博、微信的用户也已经超过3亿,对政府的管理带来了很大的影响和挑战。政府也在不断地进步,努力回应社会关切,如政务微博方兴未艾。当前,微博、微信等新兴媒体的影响力,比任何传统媒体影响力都要大,因此政府自身的公信力建设和对信息社会的管理都面临着新问题。

面对如此迅速变化的社会,在改革步入深水区,社会阶层分化、利益主体多元、诉求纷繁复杂的背景下,政府如何有效化解社会矛盾、建设规范有序的公民社会、积极回应网络社会带来的新变化,必然要求中国政府加快管理理念、管理机制和管理方式的创新。其中,最根本的就是依靠法治,不断提高依法办事的能力和依法行政的水平。法律作为社会普遍遵守的行为规则,具有确定性、稳定性、指引性等重要功能,因而法治能够凝聚共识、整合力量,进而消解矛盾。而政府率先垂范,严格依法行政,大力推进法治政府建设,可以促使全社会法律意识和法律文化的形成,进而使社会公众自觉守法,最终实现社会的和谐稳定。涵盖了“权责统一”、“廉洁高效”等内容的法治政府建设,是建设法治国家的基本条件,也是建设法治社会的基本保障。[12]

第三,监督强化对依法行政、建设法治政府提出了新要求。同立法权和司法权相比,行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点,因此控制好行政权力是法治建设的核心内容。[13]行政权力这种具有自我扩张并在扩张中展示自身价值的本性,决定了行政权力必须得到制约和监督,因此可以说,强化对行政权力的制约监督是建构法治政府的基本逻辑要求,也是政治文明建设的客观需要。在当前复杂的经济、社会背景下,对行政权进行有效的监督,确保其正确行使有其更加突出的意义。为此,“四中全会决定”顺应这一现实需要,明确提出了对公权力的监督制约要求,即“健全权力运行制约和监督体系,确保决策权、执行权、监督权既相互制约,又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”监督强化主要体现在以下几个方面:

一是权力机关监督的强化。“三中全会决定”明确提出“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”人大监督的加强,特别是对政府重大决策监督的加强,意味着各级政府将要更加严格地按照法定的权限和程序来办事。

二是司法监督的强化。1、法院监督的强化。法院监督以“民告官”的行政诉讼为标志。法治政府是否真正形成,可以把审判权的存在方式、特别是“民告官”的程序公正和胜诉率作为标准来检测。通过审判权来制衡行政权,防止公民权利被侵犯,使政府和个人在法律面前地位平等,这是依宪行政的一项关键性制度设计。现在的状况并不能令人满意。在“民告官”案件中,甚至出现过陕西国土厅召开针对“判决”的协调会,以会议决定否定生效的法院判决[14],某地管委会发给法院的“公函”,警告法院不要“一意孤行”的恶劣情况。[15]这次《行政诉讼法》修正,强化了法院对行政权的监督。在修正后的法律中,将立法目的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行使职权”,扩大了受案范围,将抽象行为行为纳入了附带审查范围,并明确规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉。“四中全会决定”顺应加大司法的人权保护和强化司法监督的需要,提出了一系列改革要求:改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离;最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题;改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。这些要求的落实,将大大强化对行政权的司法监督力度。近期,最高人民法院院长周强在全国法院行政审判工作视频会议强调:“各级人民法院要敢于坚持严格公正司法,真正做到执法如山,确保案件经得起法律和历程的检验。对违法的行政行为,要理直气壮地撤销或确认违法、无效。”[16]2、检察监督的强化。除了与法院的共性司法改革内容外,“四中全会决定”要求:完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度;检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正;探索建立检察机关提起公益诉讼制度[17];健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序。这些要求,将为检察权对行政权的监督拓展新的领域,提供新的手段。

三是自身监督的强化。“三中全会决定”明确提出“加强行政监察和审计监督。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”上述监督要求在“四中全会决定”中更加明确,而且“四中全会决定”进一步丰富了监督的形式和内容,明确提出“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”

法治政府建设必须经受更为健全的权力监督和司法监督,因此面临着前所未有的压力。而政府自身监督的强化,是法治政府建设的必然要求和有机组成,其他各类监督则是法治政府建设的动力和保障,也对法治政府建设带来了巨大的结构性压力。

三、启  示

从以上的历程回顾与现实背景分析中,笔者认为可以得出以下三点启示:

第一,法治政府建设的根本动力源于经济和社会发展的内在需要,而政府等公权力合力推动对法治政府建设意义重大,但法治政府建设是一个渐进的过程。从根本上来讲,法治是伴随着现代化过程而带来的社会秩序的转型,法治是与现代社会结构相匹配的秩序类型,如果一国经济社会基础没有产生对法治的需求,法治状态的达成无异于痴人说梦。事实上,“中国改革30多年,改革与法治总是相伴出现。当发展遭遇惰性和阻力,人们就会呼唤改革,改革随之上升为矛盾的主要方面。而当改革出现新的趋势和动态,突破了既有治理的框架,人们又会呼唤法治,要求巩固改革成果,形成新的治理构架。改革与法治的辩证关系淋漓尽致地展现出发展的哲学内涵:事物发展的根本动力,在于事物内部的矛盾运动,旧的矛盾解决了,新的矛盾又会产生,由此循环往复,像在相反位置同向转动的两个轮子,推动列车向前奔驰。”[18]早在1993年10月9日,《国务院关于加强政府法制工作的决定》就明确提出:“建立社会主义市场经济体制是经济体制的根本性变革,涉及经济基础和上层建筑的许多领域,越来越多的、错综复杂的经济活动和利益关系,比在计划经济体制下更加迫切要求有健全的社会主义法制来引导、规范、保障和约束。”学者对此已有基本共识,即使是国外学者,如美国哥伦比亚大学法学院教授李本(Benjamin L. Liebman)也认为:“中国政府确实一直致力于法治改革,希望适应市场改革后的社会经济环境。”[19]当前,我国面临着经济和社会发展、改革和政治文明建设的特殊背景,更需要法治提供保障,因此法治政府建设也就具有了特别重大的现实意义。

但是,在中国这样一个政府主导型的市场化改革过程中,政府等公权力合力推动对法治政府建设意义重大。我国政府在经济社会转型时期,在推动经济高速发展的同时,用30多年时间,持续推进法治政府建设,使政府自身建设基本适应了中国政治、经济和社会的发展。在这一过程中,我国的法治政府建设走了一条自上而下政府主动推进与自下而上人民广泛参与相结合的法治政府建设道路[20],因此公权力的介入和有效推动[21],起了很大的作用。但是法治政府建设水平在很大程度上是由经济和社会发展的客观水平和阶段性决定的[22],而且只有具有了良好的经济基础,民主和法治才能实现稳定和良好的发展。[23]而经济的发展、良好的经济基础的形成并非是一蹴而就的,而是一个不断发展与完善的渐进过程。因此,法治政府建设过程必然是一个从初级到高级,从不成熟到成熟的不断深化、发展的过程;也是一个由“提倡依法办事—主张依法治国—实现理想法治” 的渐进式发展过程。[24]

第二,全面推进依法治国是一项全局性、系统性的伟大工程,建设法治政府是全面推进依法治国的关键与核心[25],因此法治政府建设的成效关系重大,我们必须牢牢抓住这一牛鼻子。影响法治政府建设的因素很多,从系统的角度分析,1、法治政府是法治系统的子系统,建设法治政府是我国依法治国,建设社会主义法治国家的重要组成部分,因此构建建设法治政府机制时,就必须分析法治政府所处的法治环境,不可脱离其所处的法治环境,孤立地谈建设法治政府。2、法治属于上层建筑,法治政府建设受制于经济基础,同时法治政府建设的好坏又深刻地影响着国家和地方经济的发展。3、法治是一种思想、一种理念,法治政府建设受到社会文化环境的影响和制约,同时也不断地改变着周围的社会文化环境。4、改革开放使我国越来越融入世界经济的大环境之中,地球村的现实必然深刻地影响我国法治政府的建设。因此,“法治政府绝非依赖行政系统的改变和优化就可以建成,其取决于诸项关联条件是否具备,即政治、经济、社会、文化等要素是否适宜法治政府的生成与良性运行。因此,建构法治政府,应以联系观点、整体思维统筹谋划,将其纳入中国民主政治发展的大格局中,与政治、经济、文化、社会领域的改革与发展同步推进,着力培育法治政府形成的基础和条件。”[26]因此,法治政府建设需要协同推进。

但是,建构一个法治的国家,必然要求建立起法治的政府,没有政府的法治化必无国家的法治化。政府拥有着几乎全部的行政管理权,是最为庞大并涉及社会各个方面的服务者和管理者。政府如何行权、如何担责、如何接受人民监督和为人民服务,都影响着整个国家和社会状况。法治政府是依法治国的直接要求,是法治国家的具体体现,是依法行政的现实目标。[27]中国1978年以来的改革开放和社会转型是政府主导的,与之相适应,法治建设也表现出强烈的政府推进型特征。与市场推进型法治道路相比,政府推进型法治道路强调国家法治进程的主要动力是执政党和政府,其目标也是由执政党和政府设计完成的。政府推进型法治道路在能够尽快实现法治目标的同时,也带来了一系列问题,如政府部门利益过多获得保护、执法不力、政府权力受到较少制约等。因此,在政府推进型法治道路中,政府权力如何获得制约,就成为依法治国的关键。在中国走向法治国家的进程中,政府及其工作人员的所作所为发挥着重要的引领与示范作用,因此依法治国首先要从建设法治政府做起。为此,有学者进一步指出:法治秩序建立之中,政府行为是重要因素。即使自由主义旗手哈耶克,也强调重要的是政府活动的质。[28]因此,法治政府建设被赋予了更大的责任,肩负了更高的使命。

第三,在新的时代条件下,法治政府建设必将得到更快更好的发展。“三中全会决定”和“四中全会决定”分别作出了“全面深化改革”和“全面推进依法治国”的决定,不但为法治政府建设提出了明确的目标、科学的时间表和路线图,也从经济体制、政治体制、社会体制等改革方面和“共同推进、一体建设”的布局角度,为法治政府建设注入了动力,提供了保障。2015年22日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话,提出要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系。在新一轮改革实践中,随着“四个全面”的内在逻辑日渐清晰,改革与法治互相推动、动态演进的良性效应将会进一步展现,因此也必将有力地推动我国法治政府建设。

上述启示,对于我们在推进法治政府建设中,坚定信心、明确方向、夯实基础、把握重点、注意方法具有重要的意义。(转载自浙江省法制办)

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